Реклама на сайте Связаться с нами

О. П. Орлюк

Фінансове право

Навчальний посібник

Київ
Юрінком Інтер
2003

На главную
Фінансове право. Орлюк О. П.
§ 2. Фінансова діяльність держави
Найбільш вагомою гарантією державного суверенітету є фінансово-економічна могутність держави. Держава має бути великим власником національних багатств, уміти нагромаджувати для свого бюджету кошти за рахунок стабільності, ефективності суспільного виробництва, вмілого управління та ефективності власного виробництва, проведення розумної цінової, кредитно-грошової й валютної політики, нагромаджувати капітал за рахунок міжнародної торгівлі, бартеру, недопущення воєнних дій, що підривають економіку держави, надійно захищати об'єкти державної власності, забезпечувати своїм громадянам право на працю. Суверенна держава повинна бути також платоспроможною, мати запас золота й інших цінних металів, валютну грошову масу та готівку.
Фінанси - категорія фінансової науки, вони є ключовим питанням науки фінансового права. У свою чергу говорити про предмет фінансового права можна лише у взаємозв'язку із фінансовою діяльністю держави. Незважаючи на те, що більшу частину фінансових відносин, що існують у суспільстві, охоплює фінансова діяльність держави, слід мати на увазі, що не всі вони підпорядковані державно-владній організації. Фінансові відносини всередині підприємств, установ, організацій, а також пов'язані із муніципальною формою власності будуються на рівності учасників, на диспозитивносгі сторін і виходять за межі фінансового права.
Предметом дослідження фінансового права є фінанси держави, тобто економічні відносини з мобілізації, розподілу й витрачання централізованих і децентралізованих фондів коштів держави та органів місцевої влади й місцевого самоврядування для забезпечення розширеного відтворення та соціально-культурних потреб.
Державні фінанси нерозривно пов'язані з існуванням держави, хоч в історичному аспекті є значно пізнішою категорією. У процесі руху фінансів держави відбувається розподіл та перерозподіл сукупного суспільного продукту та контроль за задоволенням суспільних потреб. Відмінні риси між державними та приватними фінансами були сформульовані у праці французького вченого П. М. Годме. Він наголошував на можливості застосування державою примусового порядку мобілізації фінансових ресурсів; зв'язку державних фінансів з грошовою системою, яка певною мірою управляється державою і не залежить від волі приватного власника, який розпоряджається лише власними фінансами; значному розмірі державних фінансів порівняно з приватними; орієнтації приватних фінансів на одержання прибутку, а не на задоволення загального інтересу, що характерно для державних фінансів.
Необхідність державних фінансів зумовлена тим, що за будь-якого типу економічних відносин основним призначенням держави є забезпечення фінансовими ресурсами тих потреб, які не можна задовольнити через ринковий механізм, тобто через попит і пропозицію, а також особисто кожним громадянином у зв'язку з відповідними об'єктивними причинами. До них слід віднести структурну перебудову економіки, боротьбу з монополізмом, захист навколишнього середовища, захист тих громадян, які з'являються на ринку як споживачі - малозабезпечені, інваліди, діти, престарілі, а також проведення фундаментальних наукових досліджень, загальну освіту, підготовку кадрів, соціальне забезпечення і страхування, охорону здоров'я тощо.
Зрозуміло, що необґрунтовано висока частка централізації фінансових ресурсів призводить до негативних наслідків, оскільки на рівні суцільної централізації важко здійснювати раціональний розподіл і забезпечувати їх ефективне використання. З іншого боку, зниження централізації при високій частці державної власності спричинює безгосподарність і різні перекоси в розподілі та використанні фінансових ресурсів, а у кінцевому підсумку - фінансовий розлад у державі. Потрібна також оптимізація перерозподілу фінансових ресурсів, що перебувають у розпорядженні населення: якщо держава надмірно втручається у перерозподіл частки населення у валовому національному продукті, це підриває стимули до праці, знижує темпи економічного зростання. Водночас невтручання держави у цей процес або значне скорочення ресурсів також має негативні наслідки, зокрема стримує розвиток освіти, науки, призводить до зубожіння окремих верств населення тощо. Отже, перерозподільні процеси, що здійснюються за допомогою державних фінансів, - це явища макрорівня, проте роль державних фінансів виявляється не меншою мірою у формах і методах мобілізації фінансових ресурсів. Важливе значення має те, як мобілізуються ресурси, якими каналами і в якій формі відбувається їх рух, за якими критеріями їх виділяють і використовують.
За матеріальним змістом фінанси являють собою фонди коштів.
Централізовані фонди коштів перебувають у розпорядженні держави як суб'єкта публічної влади (державний бюджет, Пенсійний фонд) та органів місцевої влади й місцевого самоврядування (місцеві бюджети). За рахунок зібраних до цих фондів коштів фінансуються державні та місцеві видатки, здійснюється капітальне будівництво, інвестиційна та інноваційна діяльність, утримується соціально-культурна невиробнича сфера - освіта, наука, фізична культура та спорт, охорона здоров'я; утримуються органи державної влади, правоохоронні органи тощо.
Децентралізовані фонди коштів створюються у межах окремих суб'єктів господарської діяльності (за рахунок власних прибутків) та певних галузей національної економіки (наприклад, агропромислового сектора - як за рахунок власних прибутків, так і за рахунок державних асигнувань). Їх не можуть використовувати органи державної влади для фінансування видатків держави, проте вони відіграють істотну роль на фінансовому ринку держави. Зокрема, за рахунок цих коштів здійснюється мобілізація фінансових ресурсів держави шляхом сплати податків. Вони активно обертаються у кредитно-фінансовій системі, у тому числі в банківській, і дають додаткові прибутки як власникам, так і кредитно-фінансовим установам і, відповідно, державі.
Сукупність централізованих і децентралізованих фондів коштів являє собою фінансові ресурси країни, що відображаються у зведеному фінансовому балансі України.
Отже фінансова діяльність держави - це планована діяльність у сфері мобілізації, розподілу й використання централізованих та децентралізованих фондів коштів з метою виконання завдань і функцій держави.
У Конституції України (ч. 2 ст. 92) є імперативна норма, що стосується організації фінансової діяльності держави. Зокрема, виключно законами України встановлюються: Державний бюджет України і бюджетна система України; система оподаткування, податки і збори; засади створення і функціонування фінансового, грошового, кредитного та інвестиційного ринків; статус національної валюти, а також статус іноземних валют на території України; порядок утворення і погашення державного внутрішнього і зовнішнього боргу; порядок випуску та обігу державних цінних паперів, їх види і типи. Такий підхід свідчить про розуміння державою визначальної ролі фінансів для виконання її завдань і функцій, які залежать від конституційного ладу та державної політики, здійснюваної уповноваженими органами державної влади.
Характеризуючи фінансову діяльність держави, доцільно згадати її діяльність з формування грошової системи країни та забезпечення нормального функціонування цієї системи. Конституція України (ст. 99) містить норму, згідно з якою грошовою одиницею України є гривня. Забезпечення її стабільності - основна функція центрального банку держави - Національного банку України.
Слід зазначити, що сьогодні в якості інструментів, що обертаються через централізовані й децентралізовані фонди, виступають не лише гроші (у готівковій та безготівковій формах), а й цінні папери (емітовані як державою, так і суб'єктами господарювання, основаними на приватній або колективній формах власності) та валютні цінності. Як валютні цінності чинне законодавство України (зокрема, Декрет КМУ "Про систему валютного регулювання і валютного контролю") та міжнародна практика розглядають валюту (національну або іноземну, виражену в готівковій і безготівковій формах), цінні папери (виражені в іноземній валюті, що емітовані відповідно до норм законодавства, встановленого у країні емісії цих цінних паперів) , дорогоцінні метали та дорогоцінне каміння, за винятком ювелірних виробів.
Централізовані фонди держави (Державний бюджет України, місцеві бюджети, спеціалізовані фонди) внаслідок свого призначення є грошовими, оскільки здійснення видатків потребує грошових розрахунків. Разом з тим децентралізовані фонди можуть містити не лише гроші, а й інші фінансові інструменти.
Характеризуючи фінансову діяльність держави та органів місцевого самоврядування, слід відзначити принципи її здійснення. До них належать загальноправові, галузеві, міжгалузеві принципи та принципи окремих правових інститутів даної галузі права.
До загальноправових принципів відносять законність, принцип верховенства права, суверенітет держави, рівність усіх форм власності та право власності народу України на природні об'єкти та інші принципи, закладені в Конституції України. Вони є визначальними для формування окремих галузевих наук.
У свою чергу безпосередньо галузеві принципи є базовими для визначення кола суб'єктів, що беруть участь у таких відносинах, та об'єктів правового регулювання цих відносин. Зокрема, як визначав П. С. Пацурківський, принципи фінансової діяльності держави гарантують безперервність та послідовність нормотворчого процесу, забезпечують взаємозв'язок фінансового законодавства та фінансової політики, виступають своєрідним камертоном усієї подальшої нормотворчості у цій сфері суспільних відносин.
До галузевих принципів фінансової діяльності належать:
1) публічний характер фінансової діяльності держави та органів місцевого самоврядування. Наприклад, Закон України "Про Державний бюджет України" на поточний рік приймається шляхом відкритого парламентського обговорення і голосування та публікується у засобах масової інформації. Відповідно до Закону України "Про банки і банківську діяльність" банки зобов'язані публікувати в ЗМІ щоквартально звіти про свою діяльність, капітал тощо;
2) оснований на конституційному принципі розподілу влад принцип розподілу функцій між представницькими органами та органами виконавчої влади у сфері фінансової діяльності. Згідно з Конституцією України Державний бюджет України приймається виключно у формі закону Верховною Радою України. Кабінет Міністрів України є центральним органом виконавчої влади і організовує складання проекту закону про державний бюджет, виконання прийнятого основного фінансового плану держави та готує звітність про його виконання;
3) пріоритет представницьких органів держави та місцевого самоврядування перед виконавчими органами. Цей принцип і попередній взаємопов'язані та доповнюють один одного;
4) пріоритет публічних видатків над доходами. Це один з визначальних принципів, який відокремлює державні та приватні фінанси, оскільки для останніх характерна визначальна роль прибутків при формування витрат. Цей принцип базується на положенні про те, що здійснення державою її завдань і функцій об'єктивно не може перебувати у прямо пропорційній залежності від обсягу доходів державної казни. Для держави видатки є первинними, а доходи - вторинними;
5) всебічний контроль у сфері фінансової діяльності держави, який пояснюється розумінням значення фінансів для виконання функцій державою. Він здійснюється на всіх стадіях фінансової діяльності і має широке коло учасників, наділених компетенцією у сфері фінансового контролю.
До інших принципів фінансової діяльності держави можна віднести принцип здорових фінансів, принцип єдності фінансової та грошової систем держави, принцип фінансової безпеки держави, принцип міжгалузевого характеру фінансової діяльності держави, принципи компетентності та самостійності у сфері фінансової діяльності органів місцевого самоврядування у встановлених чинним законодавством межах, принцип гласності, плановості, цільового використання фінансових ресурсів.
Базуючись на вищезазначених принципах, держава реалізує розподільчу, перерозподільчу та контрольну функції фінансів. Це виражається переважно через методи фінансової діяльності. Методи, тобто способи здійснення фінансової діяльності держави, поділяють на три основні групи, що пов'язано з роллю та призначенням державних фінансів: 1) методи мобілізації фондів коштів; 2) методи розподілу фондів коштів; 3) методи використання фондів коштів.
Мобілізація (рухомий) - це комплекс заходів, які здійснюються у державі з метою планомірного формування фондів коштів. Збирання коштів здійснюється за допомогою обов'язкового та добровільного методів мобілізації. Обов'язковий метод являє собою, по суті, справляння податків, зборів та інших обов'язкових платежів, за рахунок яких і формуються переважно доходна частина бюджетної системи країни та цільові фонди коштів. Держава на рівні закону встановлює вид обов'язкового платежу, розмір, ставки, об'єкт та платників, порядок справляння. Метод обов'язкових відрахувань застосовується і при проведенні обов'язкового державного страхування.
Добровільний метод мобілізації передбачає відсутність імперативу з боку держави при здійсненні платежів і реалізується у вигляді грошово-речових лотерей, благодійних допомог, пожертвувань, дарунків, траншів тощо. До добровільного методу мобілізації слід віднести й позики, що здійснюються державою та органами місцевого самоврядування шляхом емісії державних або муніципальних цінних паперів з метою покриття дефіциту бюджету або виконання певних цільових програм. Зокрема, Бюджетний кодекс України доходами бюджету вважає усі податкові, неподаткові та інші надходження на безповоротній основі, справляння яких передбачено законодавством України, включаючи трансферти, дарунки, гранти.
Розподіл коштів є також одним важливих напрямів фінансової діяльності держави. Саме під час розподілу коштів чіткіше простежуються пріоритети державної політики та її співвідношення із функціями держави, в тому числі закріпленими у законодавстві (в першу чергу в Конституції України). На цьому етапі дістає своє відображення перерозподільча функція фінансів. Розподіл коштів здійснюється на підставі Бюджетного кодексу України відповідно до затверджених річних фінансових планів як держави (державний бюджет), так і окремих суб'єктів (місцеві бюджети, бюджетні розписи, кошториси бюджетних установ тощо).
До основних методів розподілу коштів належать фінансування й кредитування. Фінансування - це безповоротний, безоплатний, цільовий відпуск коштів, що здійснюється на підставі затверджених фінансових планів з відповідного централізованого фонду коштів; кредитування - виділення коштів на певний термін на засадах оплатності та поворотності з додержанням цільового призначення. Ці методи у свою чергу поділяються на кілька підвидів залежно від об'єкта та суб'єктів, які беруть участь у відносинах з розподілу фінансових ресурсів, що перебувають у фондах коштів. Зокрема, бюджетні установи можуть отримувати кошти як на умовах фінансування, так і кредитування.
До методів використання фінансових ресурсів відносять плановість, цільовий характер використання коштів, ефективність та економію, науково-методологічний підхід у визначенні обсягів видатків, використання коштів у межах встановлених лімітів та інші методи. Видатки здійснюються за економічним призначенням (залежно від тих сфер та економічних операцій, куди спрямовуються кошти) та за функціональним призначенням (залежно від напрямів спрямування коштів на виконання функцій держави, АРК, органів місцевого самоврядування тощо).
Перелічені методи фінансової діяльності є основними, але не вичерпними. Так, на всіх етапах фінансової діяльності застосовується метод фінансового контролю. Його призначення є досить важливим, оскільки фінансові ресурси завжди обмежені, їх мобілізація й витрачання регламентуються спеціальними правовими нормами. фінансовий контроль є постійним і всебічним, оскільки фактично охоплює всі аспекти діяльності держави, юридичних та фізичних осіб. Звідси випливають і широкі повноваження органів фінансового контролю. Фінансова діяльність кожного суб'єкта має бути прозорою і здійснюватися у межах чинного законодавства.
Говорячи про фінансову діяльність, не слід забувати й такого важливого аспекту, як аналіз перспектив інтеграції України до Європейського Союзу. Процес розширення ЄС слід розглядати як один з визначальних факторів розбудови сучасного українського законодавства, метою якого на рівні державної політики є поступова гармонізація із законодавством ЄС. Однією зі сфер такої гармонізації є саме галузь фінансового права - фіскальне, банківське, бюджетне законодавство. Розширення ЄС з єдиною валютною системою сприятиме збільшенню обсягів використання євро у зовнішньоекономічних відносинах України, а отже, й деякому ослабленню однобічної залежності української гривні від долара США. Активне використання євро (з орієнтацією на нього в курсовій політиці) - один з факторів, що забезпечуватиме підвищену передбачуваність валютної політики України, зменшення валютних ризиків для суб'єктів зовнішньоекономічної діяльності.
Більшість спеціалістів, у тому числі й міжнародні експерти провідних фінансових інституцій, наголошує на тому, що Україна у змозі створити національний фінансовий ринок сучасного рівня.
bigmir)net TOP 100