Виконавча влада в Україні:
організаційно-правові
засади

Компетенція органу виконавчої влади та органу місцевого самоврядування: окремі проблемні питання

Компетенція є правовою категорією для визначення певного обсягу прав і обов'язків (повноважень) органу.

Виділимо, зокрема, такі проблемні питання компетенції місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування:

1. Компетенція залишається належним чином не розмежованою, що створює умови для можливості втручання одних органів у справи інших та виникнення конфліктних ситуацій.

2. Більшість повноважень місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування становлять суміжну компетенцію, тобто органи наділені повноваженнями в одній галузі суспільного життя, але мають різні предмети відання. Наприклад, у сфері освіти органи місцевого самоврядування здійснюють управління тими закладами освіти, які належать територіальним громадам, а місцеві державні адміністрації — державними. Однак місцеві державні адміністрації, крім цього, ще реалізують і державну політику в галузі освіти, виконують державні програми та вживають заходи щодо збереження мережі освітніх закладів. В законодавстві при встановленні суміжної компетенції зазначається тільки вид, а не об'єм повноважень.

3. Місцеві органи виконавчої влади беруть на себе основний обсяг повноважень у здійсненні управління відповідними територіями.

4. Об'єм делегованих повноважень у компетенції органів місцевого самоврядування та сам їх характер є невиправдано великим. Повноваження сформульовані переважно нечітко і неконкретно. Здійснювати більшість делегованих повноважень неможливо автономно від сфери власної компетенції. Тому і контроль, який здійснюють місцеві державні адміністрації за реалізацією органами місцевого самоврядування делегованої сфери компетенції, є засобом впливу цих органів і на здійснення власних повноважень самоврядними органами.

Ознаками, що відрізняють здійснення самоврядними органами делегованих і власних повноважень, є:

1. Джерело їх ресурсного забезпечення. Власні повноваження забезпечуються власними ресурсами. Здійснення делегованих повноважень фінансується в повному об'ємі державою шляхом віднесення до місцевого бюджету окремих загальнодержавних податків, а також шляхом передачі органам місцевого самоврядування відповідних об'єктів державної власності.

2. Спосіб контролю за їх реалізацією. Здійснення органами місцевого самоврядування делегованих повноважень органів виконавчої влади контролюють відповідні місцеві державні адміністрації, а у окремих випадках — міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, і їх територіальні підрозділи (районні державні адміністрації — щодо здійснення делегованих повноважень виконавчими органами сільських, селищних, міських рад міст районного значення, що розташовані на території району, а обласні державні адміністрації щодо здійснення аналогічних повноважень виконавчими органами міських рад міст обласного значення).

Відповідні форми здійснення контролю, а також підстави порушення контролюючим органом питання про відповідальність сільського, селищного, міського голови передбачає Постанова Кабінету Міністрів України "Про затвердження Порядку контролю за здійсненням органами місцевого самоврядування делегованих повноважень органів виконавчої влади" від 09.03. 1999 року № 339. Відповідальність посадових осіб органів місцевого самоврядування може наступати у випадку:

— порушення Конституції і законів України, прав і свобод громадян;

— не забезпечення здійснення делегованих повноважень органів виконавчої влади;

— перешкоджання здійсненню контролю за їх виконанням та в інших випадках.

Перелік цих підстав є відкритим, з чого випливає, що крім законності як критерію оцінки здійснення самоврядними органами делегованих повноважень, має місце і критерій доцільності.

Що ж до співвідношення власних повноважень самоврядних органів та повноважень місцевих державних адміністрацій, що безпосередньо стосуються управління селом, селищем, містом, то складаються ситуації, коли самоврядне повноваження повністю поглинається тим, яке фактично закріплене в компетенції органів виконавчої влади, що на практиці унеможливлюють слідування принципу заборони втручання органів державної влади чи їх посадових осіб у здійснення органами місцевого самоврядування наданих власних повноважень.

Що ж стосується об'єму управлінських повноважень державних та самоврядних органів, то не поодинокі ситуації, коли повноваження наведених органів не просто поглинаються одне одним, а прямо дублюються. Зокрема, при реалізації делегованих контрольних повноважень можлива ситуація, коли органи місцевого самоврядування діють як перша інстанція, а районна та обласна державні адміністрації — відповідно друга і третя. Це стосується таких повноважень, як здійснення контролю за дотриманням цін і тарифів та законодавства щодо захисту прав споживачів, віднесені законодавцем до компетенції як районних та обласних державних адміністрацій (п. 8 ст. 16 та п. 7 ст. 18 Закону "Про місцеві державні адміністрації"), так і виконавчих органів сільських, селищних, міських рад (п. "б" п.п. 3 ст. 30 та п. "б" п.п. 2 ст. 28 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні").

П. 2 ст. 17 Закону "Про місцеві державні адміністрації" відносить до повноважень місцевої державної адміністрації забезпечення ефективного використання природних, трудових і фінансових ресурсів. Аналогічне повноваження сформульоване і для виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради (п.п. 2 п. "а" ст. 27 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні").

За допомогою словосполучень типу "незалежно від форми власності", "розташовані на відповідній території" тощо в законодавстві розширено перелік об'єктів, стосовно яких реалізуються права і обов'язки органів виконавчої влади.

Поділяємо думку Т. О. Карабін, що наявна "конкуренція компетенцій" місцевих органів публічної влади відбивається здебільшого на діяльності органів місцевого самоврядування. Закріплення в компетенції виконавчих органів сільських, селищних, міських рад аналогічних повноважень із тими, якими володіють місцеві державні адміністрації, а також вирішення багатьох питань, що стосуються інтересів місцевого населення, за участю місцевих державних адміністрацій призводить до того, що місцеві державні адміністрації виступають на відповідних територіях у ролі найбільш повноважних органів, які здійснюють не лише функції державної влади, а й самоврядні функції. Це спричиняє усунення органів місцевого самоврядування від здійснення реального управління на відповідній території.

Що ж до правового регулювання співвідношення повноважень місцевих органів виконавчої влади та повноважень органів місцевого самоврядування районів і областей, то в цьому питанні можна виділити, зокрема, такі проблемні аспекти:

1. Як відзначає Т. О. Карабін, закріплюючи в законі за місцевими державними адміністраціями конкретний об'єм повноважень, законодавець не в повній мірі взяв до уваги конституційно визначені завдання цих органів, на яких по суті повинен базуватися набір їх фактичних повноважень. Обсяг повноважень, закріплений у компетенції місцевих державних адміністрацій, є ширшим, ніж той, який є об'єктивно необхідним для виконання їх завдань. Велика кількість повноважень, якими володіють місцеві державні адміністрації, не завжди спрямована на виконання конкретно визначених завдань їх діяльності. Це стосується майже всіх галузей суспільного життя, в яких ці органи виконавчої влади володіють владними повноваженнями.

2. Значна частина галузевих повноважень, якими володіють місцеві державні адміністрації, є "виконавчими" повноваженнями районних та обласних рад. Наприклад, більшість повноважень у галузі соціально-економічного розвитку території, в галузі бюджету та фінансів, містобудування, деяка частина повноважень у галузі житлово-комунального господарства, побутового, торгівельного обслуговування, транспорту і зв'язку та інші.

Але треба враховувати, що місцеві державні адміністрації при здійсненні значної кількості повноважень підконтрольні і підзвітні відповідним радам. Разом із цим, місцеві державні адміністрації повинні неупереджено забезпечувати реалізацію загальнодержавного інтересу.

3. Структурні підрозділи адміністрації здійснюють власні повноваження і повноваження, делеговані радою. В зв'язку зі складністю їх розмежування виникає питання, стосовно якої частини компетенції повинен здійснюватися контроль вищими органами виконавчої влади, а якої — обласною радою? Як вказує Т. О. Карабін, у практичній діяльності через відсутність чіткої межі між власними і делегованими повноваженнями місцевих державних адміністрацій та їх структурних підрозділів, останні звітують про здійснення всього обсягу своїх повноважень відповідним радам. Різниця між наведеними двома випадками полягає фактично тільки у формі здійснення. Якщо про виконання регіональних програм органи виконавчої влади "звітують", то про виконання державних програм і власних повноважень місцевих органів виконавчої влади "інформують" відповідні ради.

4. Повноваження районних та обласних рад, передбачені Законом "Про місцеве самоврядування в Україні", не є достатніми для здійснення завдань цих органів.

5. Більшість повноважень не конкретизовані за змістом, а відсилають до інших нормативно-правових актів: з питань земельних відносин, навколишнього природного середовища, власності, адміністративно-територіального устрою тощо.

6. Районні та обласні ради не мають власних виконавчих структур, що утруднює здійснення управлінського впливу на відповідні об'єкти.

Підсумовуючи, зазначимо, що основне призначення місцевих державних адміністрацій полягає у тому, що вони здійснюють забезпечення виконання Конституції і законів України на відповідній території та здійснюють контрольно-наглядові повноваження за дотриманням прав і свобод громадян та законності, в тому числі і органами місцевого самоврядування. А основні завдання органів місцевого самоврядування пов'язані з управлінням відповідними територіями. Повноваження органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування мають забезпечувати реалізацію їх управлінських функцій, не допускаючи при цьому дублювання і паралелізму.

Розмежування повноважень може здійснюватися не тільки на законодавчому рівні, а також у процесі права реалізації (судові, договірні способи тощо).