Контроль парламентський

Контроль парламентський — одна з функцій парламенту; у широкому розумінні — діяльність парламенту, його органів і посадових осіб, а також інших державних органів та посадових осіб, з відповідною метою функціонально поєднаних з парламентом, у здійсненні повноважень контролю за виконавчою владою, насамперед урядом. Звичайно до змісту контрольної функції парламенту відносять його діяльність щодо контролю за виконанням урядом державного бюджету. Іноді цю діяльність вважають складовою бюджетної функції законодавчого органу. В науці конституційного права існує також підхід, за яким до змісту контрольної функції парламенту віднесено його участь у різних формах та обсягу в заміщенні певних державних посад. Проте відповідні посадові особи не завжди підконтрольні парламенту. Всі головні та інші парламентські функції, їх зміст склалися історично і в кожній країні характеризуються своїми особливостями.

Наявність контрольної функції парламенту щодо виконавчої влади не суперечить принципові поділу влади (влад). Такий контроль є одним з елементів системи стримувань і противаг у взаємодії законодавчої і виконавчої влади. Сенс цієї системи значною мірою визначає природу теорії і практики поділу влади.

У конституціях функцію парламентського контролю, як правило, прямо не встановлюють. Звичайно зміст цієї функції визначається конкретними повноваженнями, визнаними за парламентом. Тому заслуговує на увагу загальне положення п. 13 ст. 85 Конституції України, де сказано, що до повноважень Верховної Ради України віднесено «здійснення контролю за діяльністю Кабінету Міністрів України відповідно до цієї Конституції». Досить загальний характер має положення п. 4 згадуваної статті, за яким парламент здійснює «контроль за виконанням Державного бюджету України». Положення стосовно контролю парламентського містять ст. 98 і 101 Конституції України. Загалом обсяг і зміст повноважень парламенту щодо контролю за виконавчою владою залежить від прийнятої в країні форми державного правління. Відповідно відмінними є форми такого контролю.

У президентських країнах, де державний механізм побудовано на засадах т. зв. жорсткого поділу влади (зокрема, максимального організаційного і функціонального «роз’єднання» законодавчої і виконавчої влади), чи не єдиною формою контролю парламентського є слухання в комітетах парламенту щодо діяльності носіїв виконавчої влади. Комітети, як і сам парламент у цілому, не уповноважені застосовувати до запрошених на слухання конституційно-правові санкції, наприклад, висловлювати їм недовіру і приймати рішення про усунення їх з посад. Проте запрошені можуть бути обвинувачені в неповазі до парламенту за неправдиві свідчення або свідому дезінформацію, що тягне кримінальну відповідальність. Найпоширенішою формою контролю в країнах з парламентарними і змішаною республіканською формами державного правління є запитання депутатів, звернені до глави або членів уряду. Запитання можуть бути як усні, так і письмові. Процедура розгляду запитань депутатів визначається в парламентських регламентах і передбачає час запитань, черговість тих, хто запитує, і тих, хто відповідає, тощо. Проте реальне значення запитань депутатів зводиться до критики урядової політики в цілому або її окремих напрямків чи певних заходів, і відповідна процедура прямо не впливає на долю уряду або його окремих членів. По суті, депутатські запитання є засобом отримання необхідної інформації.

Законом «Про статус народного депутата України» (1992) встановлено інститут депутатського звернення (ст. 19). Цей інститут принципово відмінний від традиційного депутатського запитання за своєю природою. До того ж коло адресатів відповідних звернень не обмежується членами уряду і є набагато ширшим.

Ефективнішим засобом впливу (контролю) парламенту на уряд у країнах з відповідними формами правління є інтерпеляція. На відміну від депутатських запитань, інтерпеляція тягне обговорення питання, яке є її предметом. Вона фактично спричиняє звіт уряду або одного з його членів. Наслідком інтерпеляції нерідко буває постановка в парламенті питання про довіру або про недовіру урядові. Процедура інтерпеляції звичайно досить докладно визначена в конституціях. Вона також є об’єктом урегулювання на рівні парламентського регламенту. Синонімічним поняттю «інтерпеляції» нерідко вважається поняття запиту.

Конституція України не встановлює інституту інтерпеляції. Водночас вона (ст. 86) визначає зміст інституту запиту народного депутата України (див. Депутатський запит). Про відповідний запит ідеться в Законі «Про статус народного депутата України» (ст. 12). Коло адресатів такого запиту теж не обмежується світовою традицією: народний депутат України має право на сесії Верховної Ради України звернутися із запитом до органів Верховної Ради, до Кабінету Міністрів України, керівників інших органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також до керівників підприємств, установ і організацій, незалежно від їх підпорядкування і форм власності.

Запит народного депутата України є формою контролю парламентського за виконавчою владою вже тому, що за змістом ст. 86 Конституції України його може бути адресовано до Кабінету Міністрів України і до керівників інших (центральних і місцевих) органів виконавчої влади. Ця стаття пов’язана з наступною статтею Основного Закону не тільки у системний спосіб. Запит народного депутата України та його обговорення в парламенті об’єктивно може спричинити збір голосів депутатів на підтримку пропозиції щодо розгляду питання про відповідальність Кабінету Міністрів України і як наслідок — прийняття резолюції недовіри урядові; останнє тягне його відставку.

До традиційних форм контролю парламентського за виконавчою владою у країнах із згадуваними формами правління віднесена діяльність постійних і тимчасових (спеціальних і слідчих) комітетів (комісій) парламенту. Наслідком такого контролю може бути постановка за ініціативою комітету або депутатів питання про колективну або індивідуальну політичну відповідальність уряду з метою відставки уряду в цілому або його окремих членів.

У Конституції України визначено основи статусу комітетів Верховної Ради України (ст. 89), і хоча комітети прямо не наділені повноваженнями контролю за виконавчою владою, до їх компетенції віднесено підготовку і попередній розгляд питань, що належать до повноважень Верховної Ради. Водночас комітети наділені відповідними контрольними повноваженнями за змістом Закону «Про комітети Верховної Ради України» (1995, ст. 5, 8). Конституція також передбачає можливість утворення Верховною Радою України тимчасових спеціальних і тимчасових слідчих комісій. Призначення цих комісій об’єктивно зумовлене здійсненням ними дій контрольного характеру.

Ще однією формою контролю парламентського за виконавчою владою є діяльність омбудсмена — спеціальної посадової особи, до компетенції якої входить розгляд скарг громадян на порушення прав людини з боку певного кола державних органів та посадових осіб. У різних країнах це коло є різним, однак об’єктом контролю з боку омбудсмена є насамперед акти та дії адміністрації, тобто тих, хто діє у сфері державного управління. Статус омбудсмена прямо пов’язаний з парламентом: нерідко він визнається посадовою особою парламенту. Загальною практикою є щорічний звіт омбудсмена у парламенті про свою роботу. Звичайною формою реагування омбудсмена є різного роду подання і пропозиції. У всіх країнах, де існує цей інститут, він розглядається як своєрідний механізм посередництва між особою і державними органами. Омбудсмен, як правило, не уповноважений скасовувати рішення відповідних органів і посадових осіб. Його діяльність за своєю природою є швидше наглядовою, ніж контрольною. Ця діяльність може поєднуватися з іншими формами контролю парламентського і спричиняти відповідні дії з боку самого представницького органу державної влади.

У Конституції України зазначено, що контроль парламентський за додержанням конституційних прав і свобод людини та громадянина здійснює Уповноважений Верховної Ради України з прав людини (ст. 101). Законом «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» (1997) визначено, зокрема, повноваження цієї посадової особи та коло адресатів її подань — актів реагування щодо порушень положень Конституції України, законів України, міжнародних договорів України стосовно прав і свобод людини та громадянина. До цього кола віднесені практично всі органи державної влади, а також органи місцевого самоврядування, об’єднання громадян, підприємства, установи, організації незалежно від форми власності та їх посадові і службові особи (ст. 15 Закону). Таке коло є чи не найширшим.

Застосовуються й інші форми контролю парламентського за виконавчою владою. Вони нерідко відображають особливості структури та організації представницького органу державної влади.

Парламент також здійснює контроль за виконанням урядом державного бюджету. У багатьох країнах встановлено порядок, за яким уряд щороку або частіше повинен звітувати перед парламентом про виконання державного бюджету або про загальний фінансовий стан у державі. У Конституції України встановлено, що Кабінет Міністрів щорічно у певний термін разом з проектом Закону про Державний бюджет на наступний рік подає доповідь про хід виконання Державного бюджету поточного року (ст. 96). Контрольні функції здійснюються й постійними комітетами з фінансово-бюджетних питань. Такі комітети (комісії) утворені практично в усіх парламентах.

Водночас у багатьох країнах перевірку бюджетних видатків та ряд інших дій у фінансово-бюджетній сфері здійснює спеціальний орган, з відповідною метою функціонально (і навіть у той чи той спосіб структурно) поєднаний з парламентом. Як правило, цей орган називається рахунковою палатою. У ряді країн він формується парламентом або за його участю. Іноді він є органом самого парламенту. Здійснюваний рахунковою палатою контроль за відповідною діяльністю уряду, залежно від характеру структурних зв’язків між нею й парламентом, є прямим або непрямим контролем парламентським. В Україні контроль за використанням коштів Державного бюджету від імені Верховної Ради здійснює Рахункова палата. Її повноваження визначені Законом України «Про Рахункову палату» (1996).

За будь-яких умов сенс контролю парламентського за виконавчою владою полягає, як правило, в тому, що парламент уповноважений реагувати на дії підконтрольного органу або посадової особи й застосовувати до них конституційно-правові санкції. За умов парламентарних і змішаної республіканської форм державного правління такою санкцією є відставка як наслідок застосування механізмів політичної (колективної або індивідуальної) відповідальності уряду перед парламентом. Такий контроль іноді визначають як політичний. Він може мати місце за умов застосування будь-якої із зазначених вище форм контролю парламентського як його своєрідна остання стадія. Разом з тим наслідками здійснення контролю парламентського можуть бути інші види юридичної відповідальності, зокрема кримінальна. У таких випадках цей контроль спричинить відповідні дії інших, окрім парламенту, органів державної влади.