Поняття, ознаки, види правотворчості

Реферат

У багатоманітній і динамічній правовій сфері суспільства правотворчість займає провідне місце. Це пояснюється тим, що саме правотворчість дає життя праву, породжує, формує й оформлює його. Тому є зрозумілим величезний суспільний інтерес до правотворчості. За результатами правотворчої роботи — якістю законів та інших нормативних актів — роблять висновок про державу в цілому, ступінь її демократичності, цивілізованості, культурності. Людське суспільство завжди потерпало через брак точних і довершених рішень, такої діяльності органів держави, в результаті якої створюються норми права, правила поведінки громадян і організацій.

Підвищення якості правових рішень, зниження до мінімального рахунку неефективних нормативних актів — постійне завдання законодавця. Власне цим пояснюється теоретичне і практичне значення вивчення проблем, які пов'язані з процесом створення норм права. Закони необхідні для людей, суспільства, і не можна допускати прийняття поспішних, непродуманих нормативно-правових рішень, адже будь-яка помилка законодавця тягне невиправдані матеріальні затрати, порушення інтересів громадян. Можна привести чимало фактів з вітчизняної практики, коли наша економіка, соціальна і духовна сфери потерпали через непродумані, науково не обґрунтовані нормативно-правові рішення. Наприклад, "Закон про економічну самостійність України" був радше символічною даниною часу боротьби за незалежність, ніж документом конкретної дії. Світова практика також має приклади помилок законодавчих органів. Достатньо навести факт законодавчої заборони в США виробництва і вживання алкоголю в період великої депресії, що викликало зростання контрабанди, мафії і злочинності в цілому.

Може скластися враження, що знання основ правотворчості корисні лише для тих, хто її здійснює, — депутатам парламенту, членам уряду та ін. Проте це не так, оскільки створення правових норм — один з напрямків діяльності, що притаманний не тільки державним органам та органам місцевого самоврядування.

Правотворчість — це особлива функція держави, інших уповноважених суб'єктів, правова форма, правова "оболонка" їх діяльності. Наприклад, парламент затверджує державний бюджет. Розглядаючи його по суті, аналізуючи всі статті доходів і витрат країни, він практично завершує процес прийняття закону про державний бюджет.

Таким чином, "акт правотворчості" має два значення. Це діяльність компетентних суб'єктів щодо видання норм права, а також результат такої діяльності, який виражений у вигляді юридичного документа, закону тощо.

Одна з важливих характеристик правотворчості полягає в тому, що це діяльність, яка пов'язана з прийняттям, виданням норм права, які є обов'язковими для тих, кому вони адресовані.

Зміст і значення правотворчості полягає в тому, щоб вибрати такий варіант регулювання, юридичної регламентації, який би повною мірою відповідав поставленій меті. При цьому слід враховувати закономірності розвитку суспільства, сприятливі об'єктивні і суб'єктивні умови для прийняття нормативного акту, а також вибір оптимальної правової форми владного рішення (закон, указ, постанова, статут, регламент тощо).

Правотворчість характеризується такими ознаками:

1) є, переважно, діяльністю держави;

2) має організаційну спрямованість;

3) відображається в утворенні нормативно-правових актів, що містять норми права чи скасовують, змінюють їх;

4) суворо регламентується правовими нормами.

Держава веде свою законотворчу політику на основі вивчення потреб суспільства і пізнання тенденцій суспільного розвитку. Основними імпульсами щодо створення закону чи іншого нормативного правового акту є суспільно значуща проблема, гостра соціальна ситуація, невирішення питань, тобто те, що має велике значення для більшості людей, для держави в цілому. Мистецтво правотворчості в тому і полягає, щоб, по-перше, вчасно, а по-друге, точно, адекватними правовими засобами відреагувати на суспільний "виклик", "зняти" гостроту ситуації. Історія права знає приклади як вдалих нормативно-правових рішень (Французький цивільний кодекс 1804 p., який діяв практично два століття), так і рішень помилкових, поспішних (в 1927 р. Туреччина запозичила Швейцарський цивільний кодекс, яким, зокрема, усувалась багатошлюбність. Мусульманське населення Туреччини не було готовим до цього, що і викликало невдоволення багатьох верств турецького суспільства).

Головна роль у визначенні часу прийняття, змісту і форми правового рішення повинна належати правовій науці. Власне наука володіє таким пізнавальним інструментом, який дозволяє безпомилково виявити предмети суспільного розвитку і юридичні засоби їх вирішення.

Зрозуміло і те, що рівень розвитку тієї чи іншої держави впливає на зміст прийнятих законів. Якщо для США актуальною є боротьба за безпеку на автострадах, а також за чистоту навколишнього середовища, то для України головним є захист прав людини і громадянина, боротьба з організованою злочинністю, корупцією, тіньовою економікою та ін.

Серед основних факторів, що формують основу оптимального та ефективного здійснення правотворчої діяльності, активно-творчого, випереджаючого впливу правових актів на динаміку суспільного розвитку, необхідно виділити:

1) економічні фактори — матеріальні умови життя суспільства, що зумовлені рівноправним існуванням різних форм власності, свободою підприємництва;

2) політичні фактори — великий вилив на правотворчу діяльність здійснює політична обстановка в країні, наприклад, взаємодія різних прошарків суспільства і груп населення, парламентських фракцій, рівень активності різних політичних партій, рухів та громадських об'єднань;

3) соціальні фактори — принципове значення при розробці нормативних актів має також ступінь піклування суспільства і держави про особу, її інтереси і потреби, про охорону та гарантування її прав і свобод;

4) національні фактори — у багатонаціональній державі процес формування норм права визначається переважно існуючими взаємовідносинами, формами співробітництва між націями і народностями, що живуть в країні, турботою щодо їх рівноправності та вільного розвитку;

5) зовнішньополітичні фактори — міжнародне становище держави, рівень та характер взаємовідносин з іншими державами і міжнародними організаціями також здійснює суттєвий вплив на правотворчість;

6) ідеологічні фактори — ідеологічна база права, правосвідомість громадян і суспільства в цілому, ступінь її впровадження в суспільну свідомість, правові ідеї, спрямовані на подальший розвиток законодавства.

З іншого боку, всі фактори правотворчості можна поділити на три групи — фактори, що визначають предмет правового регулювання; фактори, що виражають позиції учасників правотворчої діяльності; фактори власно юридичного характеру.

Класифікація факторів за характером впливу дає змогу виділити насамперед ті, котрі перебувають поза правовою системою. Нагадаємо ще раз про економічні, політичні, соціальні та інші фактори, як своєрідні об'єктивні умови розвитку і зміни законодавства. Вивчення існуючих процесів та їх тенденцій дає можливість своєчасно відчути необхідність правових змін. Більшість з цих факторів набувають значення правостворюючих, оскільки в них зароджується і виявляється об'єкт майбутнього регулювання. Важливо правильно оцінити даний об'єкт і вміло обрати предмет і метод правового регулювання. За своїм впливом на правові акти можна виділити «нормальні» фактори, що сприяють спокійній та ритмічній правотворчості, «відхиляючі», «нормативно-надзвичайні», «форс-мажорні». З кожним з них пов'язаний той чи інший ступінь ризику в прийнятті й реалізації актів прямого народовладдя.

Вельми важливо визначити радіус дії різних факторів. На жаль, поки що це не вдається зробити. Досить часто виявлені суспільні потреби отримують неадекватне правове вираження. Інколи досить поспішно відкидаються попередні акти, або навпаки, зміни обмежуються лише частковим виправленням правового статусу окремих суб'єктів.

Звернемо увагу на часові характеристики факторів. Одні з них діють постійно, наприклад, стосовно устрою та орієнтації влади, ставлення населення до закону тощо. Інші фактори діють недовго.

Окрім об'єктивних факторів, що впливають на правову систему зовні, потрібно враховувати фактори її власного внутрішнього розвитку. В них знаходять своє вираження властиві правовій системі принципи побудови і функціонування, внутрішні системні зв'язки та залежності. Ігнорування або слабке їх використання під приводом явного пріоритету об'єктивних факторів робить законодавство внутрішньо суперечливим і структурно невпорядкованим.

До внутрішніх факторів можна віднести й ті з них, які мають певну процесуальну дію. Одні з них проявляють себе на стадії зародження, підготовки й прийняття рішень. До них відносяться вимоги громадської думки, вплив різних політичних сил, наслідування правовим стандартам зарубіжних держав та ін. Багато залежить від розуміння правових актів населенням, їх підтримки або відхилення, опору опозиції, ретельності посадових осіб і органів, громадян, засвоєння мети правових актів та їх правильного застосування.

Правотворчість поділяється на види за суб'єктами і засобами формування норм права.

За суб'єктами правотворчість диференціюється на безпосередню (пряму) правотворчість (наприклад, референдум), правотворчість державних органів, правотворчість громадських об'єднань та правотворчість трудових колективів.

За засобами формування норм права правотворчість поділяється на утворення правових норм і санкціонування — надання юридичних властивостей вже існуючим соціальним нормам.

За юридичною силою актів: законодавча діяльність; діяльність щодо створення підзаконних актів.

Особливий вид правотворчості, який входить до підзаконної правотворчості — правотворчість органів місцевого самоврядування і недержавних юридичних осіб.

Доречно тут буде розглянути особливості юридичної природи окремих видів правотворчості.

Безпосередня (пряма) правотворчість. У суспільній практиці нашого співжиття все помітніше місце посідають інститути прямого народовладдя — референдуми, збори громадян за місцем проживання, збори трудових колективів та ін. За їх допомогою громадяни безпосередньо беруть участь в управлінні справами суспільства та держави, самі приймають юридично значимі рішення. Для прийняття колективних рішень застосовується єдино демократичний засіб — голосування, яке дає змогу реально визначити волю кожного. Отже, ми маємо справу з феноменом, якому, на наш погляд, притаманні такі основні ознаки:

— свідома діяльність громадян;

— ця діяльність здійснюється безпосередньо;

— здійснюється від імені певного колективного суб'єкта прямого народовладдя;

— вона спрямована на вираження власної волі;

— виказана воля стає юридично-значимим актом, який входить до загальної системи правових актів (якщо вона була безпосередньо спрямована на створення певних правових норм).

Таким чином, виходячи з вищезазначених ознак, зробимо висновок, що цей феномен — пряма правотворчість, тобто особлива форма або вид діяльності суб'єктів безпосереднього народовладдя, що полягає у встановленні, а також зміні або скасуванні правових норм [13]. Разом з тим, пряма правотворчість знаходить своє вираження у певних організаційних формах, що дають змогу чіткіше встановити, які саме суб'єкти безпосередньої демократії і в якому порядку створюють правові норми в суспільстві. Оскільки право — офіційна форма регулювання відносин, організаційне оформлення прямої правотворчості, як уявляється, є її неодмінною ознакою.

Розуміння прямої правотворчості як організаційно-правової форми діяльності колективних суб'єктів безпосереднього народовладдя важливе для визначення місця, яке вона посідає в процесі створення права. Якщо пряма правотворчість полягає в особливих організаційних формах діяльності, то звідси випливає: інші види діяльності, що перебувають за межами офіційно встановлених форм, як би тісно вони не були пов'язані, не можуть вважатися складовою частиною чи елементом прямої правотворчості.

У демократичному суспільстві формування і реалізація волі населення у правових актах, що створюються в результаті прямого правотворчого процесу, повинні мати справді демократичну основу, що забезпечується безпосередньою участю громадян у розробці та прийнятті актів. Кожний громадянин, висловлюючи свою волю, має право брати участь у цьому процесі у складі певного колективу як:

— громадянин (виборець) при проведенні всеукраїнського або місцевого референдуму;

— член територіальної громади;

— член об'єднання громадян, трудового колективу;

— учасник зборів (за місцем роботи, проживання);

— член спеціально утворюваних для розробки актів комісій;

— спеціаліст, вчений, консультант з тих чи інших правових питань та ін.

Участь громадян у прямому правотворчому процесі може знаходити свій прояв на всіх його стадіях: виявленні ініціативи прийняття правових актів, обговоренні та узгодженні проектів, прийнятті актів.

При характеристиці прямої правотворчості слід звернути увагу на ту роль, яку відіграють у цьому процесі стійкі правила (норми) та принципи поведінки, що склалися в суспільстві й передаються людьми від покоління до покоління, додержуються в силу звички та на підставі внутрішнього переконання охороняються громадською думкою (звичаї). Адже в сучасних умовах майже в кожної групи населення є свої звичаї, що відповідають його моралі та звичкам. Крім того свої національні звичаї мають різні нації й народності, хоча вони можуть проживати разом і в межах однієї відокремленої території.

Питання про значення звичаїв та традицій для прямої правотворчості можна розглядати в кількох аспектах, враховуючи різноманітність її інститутів, норм і конкретних форм їх застосування.

По-перше, суб'єкти прямого народовладдя враховують звичаї (насамперед місцеві), що відіграють позитивну роль на сучасному етапі розвитку суспільства і надають їм правового, загальнообов'язкового значення. При цьому вони зберігають якість традиційних настановлень і стають правовими, або, інакше кажучи, звичаєвим правом.

По-друге, формально сконструйовані норми та інститути можуть набувати в суспільному житті конкретних, різних за формою способів реалізації, які також можуть стати звичаєм, традицією.

По-третє, суб'єкти безпосередньої демократії будують свою роботу у відповідності до нормативних актів, що регулюють процедуру прямої правотворчості і які, в свою чергу, створені з урахуванням історичних традицій та звичаїв.

Найбільш рельєфно їх можна простежити на прикладі таких інститутів прямого народовладдя, як загальні збори громадян за місцем проживання, місцеві референдуми та ін. Як відомо, вони існували ще у VI ст. нашої ери. Звичай спільно вирішувати проблеми свого життя, не доручаючи цю справу єдиновладним правителям, був не пережитком давнини, а оплотом життя слов'ян. Право безпосереднього прийняття рішень при здійсненні місцевого самоврядування територіальними громадами (жителями села чи добровільно об'єднаних у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста), як традиція, збереглося і до тепер. Воно закріплене у ст. 140 Конституції України, в Законі України "Про місцеве самоврядування в Україні" [2].

Простежимо вплив традицій і звичаїв на безпосередню правотворчість та визначимо функції, що здійснюються ними у цьому зв'язку. До них варто віднести.

1. Функцію формування нових інститутів прямої правотворчості, а також форм і методів їх функціонування. Виникнення нових демократичних інститутів з початку у вигляді традицій, що відіграє роль своєрідного суспільного експерименту, дає можливість перевірити її дієвість.

2. Функцію доповнення офіційно закріпленої системи інститутів, норм і принципів прямої правотворчості, в результаті чого вона більш повно розкривається у повсякденному житті суспільства через фактично визнані ціннісні реалії, що перевірені правотворчим досвідом населення.

3. Функцію мотивації. Принципи, норми та інститути, а також форми і методи їх застосування, що сформувалися та установилися як звичаї і традиції, а з часом набули правової форми, більш повно додержуються й використовуються в силу їх фактичного визнання населенням.

4. Культурну функцію. Визнання громадянами цінності демократичних ідей, норм, інститутів сприяє підвищенню правової культури суспільства, без якої неможливий розвиток і вдосконалення прямої правотворчості.

Правотворчість вищих представницьких органів. Головним і найбільш розповсюдженим видом правотворчості є створення законів парламентом. Ст. 75 Конституції України визначає, що Верховна Рада України (парламент) є єдиним органом законодавчої влади в Україні, тобто лише парламент України має повноваження приймати закони, які є актами вищої юридичної сили і яким повинні відповідати нормативно-правові акти всіх інших державних органів, що є підзаконними.

Механізм законопроектної роботи парламентів відрізняється такими особливостями:

— обмеження кола суб'єктів законодавчої ініціативи;

— суворою процедурою проходження проекту в парламенті;

— послідовною зміною етапів правотворчості;

— великою кількістю засобів юридичного реагування, що знаходяться у підпорядкуванні законодавця;

— обумовленістю юридичного змісту правотворчого акту, колом відносин, що регулюються.

Підзаконна правотворчість. Акти підзаконної правотворчості необхідні для забезпечення застосування закону.

До суб'єктів підзаконної правотворчості відносяться: президент, уряд, міністерства, комітети, відомства, державні адміністрації, органи місцевого самоврядування, суб'єкти безпосередньої демократії місцевого рівня та ін., які згідно з законом мають право на створення юридичних норм і нормативних актів. Основна причина існування такого виду правотворчості полягає у складності питань, які повинні вирішуватись. Парламент не завжди достатньо компетентний, щоб приймати на свій розгляд складне технічне питання, що вимагає зусиль спеціалістів, а окрім цього, не всі складні питання сучасного суспільства повинні розглядатися парламентом. Правда, є ситуації, коли рішення доцільно передати на більш нижчий рівень, як цього вимагають норми, що регулюють компетенцію й прерогативи правотворчих органів.

Інша причина наявності підзаконної правотворчості полягає в тому, що парламенту постійно бракує часу, а це не дозволяє йому прийняти правове рішення. Як наслідок цього, правотворчі повноваження передаються іншим суб'єктам нормотворчості. Тенденція щодо збільшення підзаконної нормотворчості спостерігається у всіх країнах. За підрахунками багатьох дослідників, на 10 законів, які прийняті парламентом, приходиться від 100 до 140 нормативних актів уряду.

Зрозуміло, що підзаконна правотворчість має як позитивні, так і негативні сторони.

До позитивних відносяться: оперативність, гнучкість і менша формальність; компетентність відповідних органів, їх знання місцевих та інших умов, які збільшують ефективність прийнятого юридичного рішення.

До негативних можна віднести закритість процесу прийняття правового рішення, складність огляду і застосування норм через велику кількість нормативних актів, відсутність контролю суспільства за правотворчою роботою бюрократії тощо.

Література

1. Закон України "Про всеукраїнські місцеві референдуми" від 03.07.1991 р. // Відомості Верховної ради України. — 1991. — № 33.

2. Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 27.05.1997 р. // Відомості Верховної Ради України. — 1997. — № 24.

3. Закон України "Про місцеві державні адміністрації" від 09.04.1999 р. // Відомості Верховної Ради України. — 1999. — №№ 20—21.

4. Закон України "Про міжнародні договори України" від 29.06.2004. // Відомості Верховної Ради України. — 2004. — № 50.

5. Указ Президента України "Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності" від 10.06.1997 р. // Офіційний вісник України. — 1997. — № 40.

6. Антонова Н. А. Правотворчество органов местного самоуправления. — М., 2008.

7. Жулинский А. Э. Об экономическом подходе к уголовному правотворчеству // Государство и право. — 2007. — № 10.

8. Коростей В. Проблеми правотворчості в Україні. // Право України. — 2004. — № 3.

9. Научные основы правотворчества. — М., 1981.

10. Нормография: теория и методология нормотворчества / Под. ред. Ю. Г. Арзамасова. — М., 2007.

11. Правовые формы деятельности в общенародном государстве. — Харьков, 1985.

12. Швець М. Нова технологія законотворення // Право України. — 2003. — № 3.

13. Кельман М. С. Загальна теорія права: Підручник. — К : Кондор, 2002. — 353 с.

14. Загальна теорія держави і права: Підручник для студентів вузів. / М. В. Цвік і ін. — Харків: Право, 2002. — 432 с.

15. Котюк В. О. Загальна теорія держави і права: Навч. посіб. — К.: Атіка, 2005. — 592 с.

16. Теорія держави і права. Академ. курс: Підручник. / За ред. О. В. Зайчука — К.: Юрінком Інтер, 2006. — 688 с.

17. Теорія держави і права: Навч. посіб. / В. М. Субботін і ін. — К.: Знання, 2005. — 327 с.

18. Осауленко О. І. Загальна теорія держави і права: Навч. посіб., — К.: Істина, 2007. — 336 с.

19. Ведєрніков Ю. А. Теорія держави і права: Навч. посіб. — 4-е вид., доп. і перероб., — К.: ЦНЛ, 2005. — 224 с.

20. Теорія держави і права: Підручник / С. Л. Лисенков і ін. — К.: Юрінком Інтер, 2005. — 448 с.