Виконавча влада в Україні:
організаційно-правові
засади

Система органів виконавчої влади України

Реалізація волі держави здійснюється через систему органів виконавчої влади. В науці найбільш поширеною є наступна класифікація органів виконавчої влади.

Система органів виконавчої влади складається з таких рівнів:

— Кабінет Міністрів України — вищий орган у системі органів виконавчої влади;

— центральні органи виконавчої влади — міністерства, державні комітети, органи, статус яких прирівняний до державних, центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом;

— місцеві органи виконавчої влади — місцеві державні адміністрації та територіальні органи центральних органів виконавчої влади.

Згідно з ч. 2 ст. 120 Конституції України організація, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади визначаються Конституцією і законами України. Наприклад, правовий статус Кабінету Міністрів України визначений Законом України від 16 травня 2008 року "Про Кабінет Міністрів України", правовий статус місцевих державних адміністрацій — Законом України від 9 квітня 1999 року "Про місцеві державні адміністрації". Триває робота над законопроектом про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади.

Діяльність органів виконавчої влади як системи забезпечують управлінські відносини, в яких перебувають ці органи між собою. Це питання досліджено, зокрема, В. А. Дерець у монографії "Органи виконавчої влади України та управлінські відносини". Зазначається, що управлінські відносини — це суспільні відносини, що виникають між органами виконавчої влади, незалежно від їхнього організаційно-правового рівня в системі з приводу кінцевого результату діяльності, пов'язаної з розробленням і втіленням державної політики, управлінням різноманітними сферами суспільного життя. Зміст управлінських відносин у системі органів виконавчої влади складають повноваження органів, тобто їх права та обов'язки, передбачені законодавством, а повноваження знаходять вияв у поведінці, діях щодо реалізації прав та виконання обов'язків.

У вказаній праці запропонована така класифікація управлінських відносин у системі органів виконавчої влади:

1. Залежно від організаційно-правового рівня органів у системі органів виконавчої влади — вертикальні та горизонтальні відносини. Вертикальні складаються між органами виконавчої влади, що знаходяться на різних рівнях у системі (наприклад, міністерство — територіальний орган міністерства), а горизонтальні — між органами, що знаходяться на одному організаційно-правовому рівні (наприклад, міністерство — міністерство).

2. Залежно від способу досягнення кінцевого результату перебування органів у відносинах — субординаційні, координаційні та реординаційні відносини.

Зупинимося на цих видах управлінських відносин. Субординаційні відносини — це класичний вид управлінських відносин, а субординація — службове підпорядкування молодшого старшому, що базується на правилах службової дисципліни. Сторони у відносинах субординації виступають нерівноправними, взаємодіють один із одним за принципом "влада-підпорядкування". Це відносини, в яких управлінський вплив здійснюється одним органом виконавчої влади (керуючим суб'єктом) щодо іншого органу виконавчої влади (керованого об'єкта), що йому підпорядковується, і в яких кінцевий результат перебування органів у таких відносинах досягається діяльністю однієї зі сторін відносин.

Ознаки субординаційних відносин у системі органів виконавчої влади:

1. Вони існують за наявності підпорядкування, що може бути, в свою чергу, різних видів.

2. Субординаційні відносини в системі органів виконавчої влади існують переважно по вертикалі (коли органи знаходяться на різних організаційно-правових рівнях у системі органів виконавчої влади), але не виключається можливість їх існування і по горизонталі (коли органи знаходяться на одному організаційно-правовому рівні), як супутніх відносинам по вертикалі відносин.

3. Сторони є нерівноправними. Ініціатором управлінського впливу є керуючий суб'єкт, а керований об'єкт зобов'язаний належним чином відреагувати, тобто виконати вимогу чи вказівку керуючого.

4. Кінцевий результат перебування органів у відносинах досягається діяльністю однієї зі сторін відносин.

Координація означає погодження та об'єднання дій з метою найбільш швидкого та найбільш правильного вирішення задач із найменшими витратами сил, грошових коштів та матеріальних цінностей. Ознаки координаційних відносин у системі органів виконавчої влади:

1. Сторони цих відносин є, так би мовити, "партнерами", але при цьому один орган має владні повноваження щодо інших.

2. Зазначені відносини можуть існувати як за наявності, так і за відсутності організаційного підпорядкування.

3. Можуть існувати і по вертикалі, і по горизонталі.

4. Кінцева мета цих відносин — виконання тих чи інших спільних завдань та повноважень обома сторонами завдяки перебуванню в таких відносинах.

У інших координаційних відносинах можуть бути відсутніми владні повноваження у одного органа виконавчої влади щодо іншого. В таких випадках управлінськими, якщо виходити із горизонтального організаційного положення органів виконавчої влади, будуть відносини, в яких обидва органи є керуючими суб'єктами щодо тих керованих об'єктів, котрі не є органами виконавчої влади.

З координацією тісно пов'язане спрямування діяльності органу виконавчої влади. Так, Кабінет Міністрів спрямовує і координує діяльність міністерств та інших центральних органів виконавчої влади. З цією метою Уряд:

1) визначає стратегічні цілі, пріоритети і першочергові завдання щодо реалізації державної політики у відповідній сфері;

2) визначає центральні органи виконавчої влади, відповідальні за забезпечення реалізації державної політики у відповідній сфері;

3) розподіляє функції та повноваження між центральними органами виконавчої влади;

4) визначає критерії оцінки ефективності діяльності центральних органів виконавчої влади;

5) затверджує заходи, спрямовані на узгодження дій центральних органів виконавчої влади та об'єднання їх зусиль для виконання спільних завдань;

6) визначає членів Кабінету Міністрів, через яких спрямовує та координує діяльність відповідних центральних органів виконавчої влади;

7) установлює типові правила та процедуру діяльності центральних органів виконавчої влади;

8) здійснює інші заходи.

Спрямування і координація діяльності центральних органів виконавчої влади здійснюються Кабінетом Міністрів шляхом видання відповідних актів та прийняття рішень про надання окремих доручень за результатами обговорення питань на його засіданнях.

Реалізуючи свої повноваження у сфері спрямування, координації і контролю, Прем'єр-міністр, Перший віце-прем'єр-міністр, віце-прем'єр-міністри:

1) проводять наради, робочі зустрічі, консультації з керівниками центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих держадміністрацій та надсилають їм офіційні листи;

2) заслуховують інформацію керівників відповідних органів виконавчої влади з особливо важливих питань та їх звіти про виконання покладених на них завдань;

3) беруть участь у роботі колегій центральних органів виконавчої влади, засіданнях Ради міністрів Автономної Республіки Крим.

Прем'єр-міністр із метою спрямування, координації і контролю діяльності членів Кабінету Міністрів, керівників інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих держадміністрацій дає доручення, обов'язкові для виконання зазначеними органами та посадовими особами. Реалізація повноважень у сфері спрямування, координації і контролю здійснюється на засадах, які виключають дублювання та підміну функцій керівників відповідних органів виконавчої влади, втручання у сферу їх відповідальності.

Порядком спрямування і координації діяльності центральних органів виконавчої влади через відповідних міністрів, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України від 21 грудня 2005 року № 1229, визначено шляхи спрямування і координації діяльності відповідних центральних органів виконавчої влади. До них належать: формування державної політики у відповідних сферах та здійснення контролю за її реалізацією цим центральним органом виконавчої влади; внесення на розгляд Кабінету Міністрів України розроблених ним проектів нормативно-правових актів та погодження проектів нормативно-правових актів цього органу; внесення пропозицій Прем'єр-міністрові України щодо призначення на посаду та звільнення з посади керівників центральних органів виконавчої влади; установлення порядку призначення на посаду та звільнення з посади керівників територіальних органів центрального органу виконавчої влади; визначення порядку обміну інформацією між міністерством та центральним органом виконавчої влади; затвердження структури центрального органу виконавчої влади; одержання звітності.

Як зазначає В. А. Дерець, реординаційні відносини — це відносини, за яких здійснення зворотного впливу є правом або обов'язком керованого об'єкта щодо керуючого суб'єкта, який, у свою чергу, зобов'язаний відреагувати на такий вплив. Вона виділяє ознаки, за якими реординаційні відносини відрізняються від субординаційних:

1. При субординаційних відносинах управлінський вплив здійснюється керуючим суб'єктом щодо керованого об'єкта, а в реординаційних — вплив здійснюється керованим об'єктом щодо керуючого суб'єкта.

2. Там, де існують субординаційні відносини, завжди повинні існувати і реординаційні. Але реординаційні відносини можуть існувати і самостійно від субординаційних, адже вони не завжди є реакцією на управлінський вплив.

3. Здійснення управлінського впливу в субординаційних відносинах є обов'язком органу виконавчої влади, а в реординаційних — здійснення зворотного впливу може бути як правом органу, так і його обов'язком.