«Занепад парламенту»

«Занепад парламенту» — констатація зменшення ролі парламенту в системі органів державної влади; є одним із загальних місць у сучасних дослідженнях парламентаризму.

Мається на увазі зменшення кількості законопроектів, які розробляють і приймають парламентарі, впливу парламенту, його комітетів і фракцій на поточне політичне, економічне, соціальне життя, обмеження контрольних функцій парламенту тощо.

Тенденція до зменшення ролі парламентів (чи радше перерозподілу владних повноважень на користь виконавчої влади) пов’язана з низкою факторів. Парламенти, у комітетах яких працюють десятки людей, фізично не в стані осягнути всього комплексу відносин у певній галузі і не спроможні скласти конкуренцію у реальному регулюванні цих відносин державній адміністрації, у відділах якої працюють десятки тисяч людей.

У 19 ст., коли із розвитком парламентаризму депутати могли створювати і знищувати уряди відповідно до бажання, деякі дослідники говорили про епоху домінування парламентів. Але вже наприкінці 19 ст. сприйняття парламентів як домінуючих органів змінилося ставленням до них як до місця поговорити, тоді як усі поточні справи вирішувалися за лаштунками.

Під «усіма поточними справами» маються на увазі повноваження уряду в керівництві публічними службами, розпорядження адміністрацією, ведення міжнародних переговорів і подібних сферах, що надає йому інформацію про стан справ у країні та за її межами, ближчий зв’язок із адміністрацією, а відтак забезпечує перевагу перед парламентом.

Набагато зросла й роль держадміністрацій у розробці і прийнятті рішень: уряд (кабінет) залежний від інформації, яку йому надають чиновники, а отже, спосіб її представлення, включення та невключения до повідомлень певних відомостей впливає на зміст ухвалюваних рішень. Крім того, вибіркове виконання прийнятих рішень, довільне тлумачення адміністраціею законів може зробити наслідки політичних рішень залежними від чиновницької позиції.

З розвитком суспільства, зростанням попиту на інформацію, потреби у швидкому прийнятті рішень, складності питань урядування (зокрема в економічній сфері, перерозподілі ресурсів тощо) і потреби у професійному їх вирішенні роль адміністрації тільки зростає, що дає підстави деяким дослідникам говорити про неокорпоратизм, домінування адміністрації і навіть передрікати кризу демократії в постіндустріальному суспільстві.

Таким чином, уряд має інформаційні та ресурсні переваги перед парламентом, адміністрація — перед урядом. Це знаходить відображення, зокрема, у законодавчій роботі. Так, французькі парламентарі є ініціаторами лише 15 % законів, українські — близько 40 %; подібні пропорції спостерігаються й в інших країнах — загалом парламентарі пропонують менше 50 % усіх законопроектів.

Втім, вирок парламентської демократії видається передчасним. Сучасні дослідники стверджують, що «занепад парламентів» є радше кон’юнктурною фразою, ніж реальним процесом. Хоча певні аспекти законодавчої роботи передоручено виконавчій владі, однак парламент у демократичній країні залишається абсолютно необхідним як інститут контролю за урядом, вразливим до впливу груп інтересів, а також як механізм комунікації та колективного вироблення рішень.

До подібного висновку приходять і відомі французькі дослідники П. Бірнбаум, Ф. Амон і М. Тропе, які пропонують «знову вигадати парламент» як орган, який забезпечував би контроль за урядом. «Менше законодавствувати, більше контролювати» радить парламентарям інший відомий французький конституціоналіст П. Авріль. Інформацію, якої не вистачає парламентарям, вони можуть отримати, ставлячи запитання до урядовців і спрямовуючи офіційні запити до уряду, використовуючи процедуру інтерпеляції та доводячи відповіді уряду до відома широкої громадськості.

Повноваження парламенту щодо контролю за урядом і притягненням його до відповідальності можуть сприяти і піднесенню рівня рішень, що їх приймає виконавча влада. На думку американського вченого А. Розенбаума, «саме коли чиновники виконавчої влади вимушені підтримувати контакти із законодавчою владою, вони стають найчутливішими до бажань та інтересів громадян, а отже, здатними так організувати і спланувати свою діяльність, щоб її ефективність невпинно зростала. Як наслідок такої зрослої ефективності виконавча гілка влади стає дедалі чутливішою до клопотів громадськості, а відтак чимраз ефективнішою».

Отже, контрольна функція парламенту зі зростанням обсягу повноважень і функцій виконавчої влади не тільки зберігає, а й збільшує своє значення. В цьому контексті процедура парламентської відповідальності уряду дає можливість реально впливати на уряд, примусити його будувати свою діяльність відповідно до ухвалених парламентом програм.

Деякі радянські дослідники свого часу відзначали складність притягнення уряду до парламентської відповідальності і рекомендаційність процедур парламентського контролю як істотні вади зарубіжного парламентаризму, що свідчать про його обмеженість і перевагу виконавчої влади.

Слід, однак, зазначити, що деякі контролюючі органи парламенту (рахункові палати, омбудсмени) мають право приймати обов’язкові для виконання рішення; інші (парламентські комітети, слідчі комісії) здатні привернути до певної проблеми увагу громадськості, що в демократичних країнах може потягти за собою відставку відповідного міністра чи іншої посадової особи; зрештою, за підсумками проведення певних процедур (зокрема інтерпеляції) можливий розгляд питання про недовіру урядові. Тому згадане критичне зауваження не завжди відповідає істині.

Маючи повноваження на розгляд і затвердження бюджетів, парламенти здійснюють «владу гаманця», корегуючи діяльність інших гілок влади через зміну асигнувань на їхні потреби.

Зрештою, шляхом ухвалення законів парламент зберігає прерогативу визначення рамкових правил гри в країні, в тому числі щодо виконавчої влади.

Що ж до складності притягнення уряду до відповідальності, то вона зумовлена мотивами стабільності уряду. Для контрольного механізму важлива не легкість притягнення уряду до відповідальності (що означало б його залежність від політичної кон’юнктури), а реальна можливість такого притягнення в разі, якщо політика уряду не відповідає позиції парламентської більшості. Відповідно завдання оптимізації цього інституту полягає насамперед у знаходженні балансу між реальністю застосування процедури парламентської відповідальності уряду і забезпеченням стабільності уряду.

Отже, навіть за умов спеціалізації владних відносин і зростання ролі управлінського апарату повноваження парламенту зберігають своє значення як один із способів забезпечення взаємного контролю еліт, виховання відповідальності і необхідності зважати на наслідки своїх дій як компонентів політичної культури і психології, а також реального важеля впливу представницького органу на верхівку виконавчої влади.